Sono doverose, innanzitutto, delle premesse.
L’A.N.P.I. aderisce alla iniziativa referendaria in stretta coerenza con la linea seguita per due anni sul tema della riforma del Senato e sulla legge elettorale, qualificata fin dalla prima manifestazione, al Teatro Eliseo di Roma, come “una questione di democrazia”. La conseguenza logica della approvazione delle due leggi in termini poco diversi rispetto a quelli iniziali, è che la parola va data alle cittadine e ai cittadini perché si esprimano liberamente, senza pressioni e soprattutto senza “ricatti”.
L’A.N.P.I. non è interessata – nel caso particolare delle riforme – ai problemi più specificamente “politici”; per la nostra Associazione il tema è solo quello dell’intransigente difesa della Costituzione da ogni “stravolgimento” che rimetta in discussione le linee portanti ed i valori di fondo; considera la Riforma del Senato e la legge elettorale, così come approvate dal Parlamento, un vulnus al sistema democratico di rappresentanza ed ai diritti dei cittadini, in sostanza una riduzione degli spazi di democrazia;
Infine, l’A.N.P.I. esclude, in maniera categorica, la collocazione della battaglia referendaria nel recinto di un qualsiasi schieramento politico, nonché ogni altra opzione politica che non sia quella, appunto, della salvaguardia della Costituzione.
Fatte queste debite premesse, ci sentiamo in dovere di prendere la parola nel dibattito pubblico che tocca il tema del progetto di revisione costituzionale sul quale, come cittadini, dovremo pronunciarci in via referendaria il prossimo autunno.
Riteniamo che questa riforma, unitamente alla legge elettorale, si ispiri ad una logica di accentramento dei poteri che mina agli equilibri istituzionali, sancendo la preminenza del Governo sul Parlamento e comprimendo, come non mai in epoca repubblicana, la rappresentatività delle istituzioni.
Anzitutto è necessario evidenziare come la riforma rafforzi in misura esorbitante il ruolo dell’Esecutivo mentre contestualmente il Parlamento, unica istituzione diretta espressione del corpo elettorale, finisce in secondo piano, perdendo la propria soggettività e divenendo, strutturalmente, organo di ratifica dell’agenda politica del Governo.
È in questo ambito che si innestano gli effetti distorsivi dell’Italicum, una legge elettorale che attribuisce ad un’unica lista, anche di minoranza, un premio tale da consentirle di ottenere sempre una maggioranza in Parlamento che sia funzionale al perseguimento degli obiettivi di un Governo, anch’esso espressione di quella lista.
Dietro questo si cela il mito della “governabilità”, mito al quale tutto va sacrificato, cioè l’indimostrata idea secondo la quale solo un Paese dotato di un Governo forte, stabile e duraturo possa rispondere con sufficiente prontezza alle esigenze dei cittadini.
In realtà, l’immedesimazione della maggioranza parlamentare nel Governo, prodotto di questa riforma, altro non farà che snaturare il ruolo delle opposizioni, annullare la dialettica parlamentare spostando l’asse da una democrazia parlamentare ad una democrazia “d’investitura”.
La propaganda per il SI afferma che in Italia in 70 anni abbiamo avuto 63 governi. In realtà dei 63 governi che si sono avvicendati solo due sono caduti a causa di una mancata maggioranza in Senato che invece c’era alla Camera. Gli altri sono caduti per problemi interni alla maggioranza, cioè per il trasformismo parlamentare. E il trasformismo non lo si elimina con una riforma costituzionale.
Sul tema della stabilità spesso si prendono ad esempio gli Stati Uniti d’America, ma un’analisi più attenta dimostrerebbe che dal 1947 fino ad oggi, per ben 44 anni su 69 negli Usa si è governato in regime di coabitazione: un partito controlla la Casa Bianca, ma il Congresso è in mano all’opposizione. In alcuni momenti è anche accaduto che la maggioranza presidenziale controllasse una camera e l’opposizione l’altra. In queste condizioni accade spesso che il Presidente debba trovarsi una maggioranza per ogni legge.
Inoltre, è difficile mascherare un certo scetticismo relativamente alle modalità con le quali l’attuale Governo intende perseguire la “semplificazione”: sotto il profilo della produzione legislativa, la riforma in questione moltiplica i procedimenti rendendoli confusi e incerti. Si sostiene un rallentamento nella produzione legislativa del Parlamento, e di conseguenza nell’azione di governo, dovuto alla duplicazione in fotocopia dei passaggi di una legge alla Camera e al Senato. Invece tutte le analisi dimostrano che i tempi della produzione legislativa sono allineati alle medie europee, a volte sono anche al di sotto. È un falso problema.
Il problema è, invece, una sovrapproduzione legislativa. Abbiamo una foresta di provvedimenti su uno stesso oggetto e siamo incapaci a disboscare. Questo complica la vita dei cittadini, le attività degli imprenditori, italiani e stranieri. Il vero problema è la sovrabbondanza di produzione legislativa. Il rapporto con la Francia o la Germania è di 1 a 10, in alcuni casi 1 a 50.
La rapidità o la lungaggine nel trasformare in legge un provvedimento dipende esclusivamente dal contenuto del provvedimento stesso e dalla coesione della maggioranza.
Ripercorrendo all’indietro l’attività parlamentare si potrà notare, infatti, che la riforma del sistema pensionistico, la c.d. riforma Fornero venne approvata in 16 giorni, il “Lodo Alfano” – Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato – venne approvato in 20 giorni, il decreto salva-liste studiato per permettere la riammissione alle elezioni regionali del Lazio del Pdl, è stato approvato in soli 7 giorni, per la manovra correttiva 2011 furono necessari 8 giorni, 13 giorni ci sono voluti per la ratifica del contestatissimo Trattato di Risoluzione Unica, solo 6 giorni per la legge di Cicchitto per far slittare il referendum del 2009.
Per la proposta anticorruzione, invece, si ebbe bisogno di 1.456 giorni, la legge sul riconoscimento dei figli naturali è stata approvata in ben 1.259 giorni, la legge sul contrasto dell’usura e dell’estorsione in 1.357, per la legge sulla disciplina del prezzo sui libri ci son voluti ben 1.140 giorni e si potrebbe continuare ancora.
Un ulteriore contributo, in tal senso, può venire dalla ricerca svolta da Valerio Di Porto, capo servizio ufficio studi della Camera dei Deputati, sui procedimenti legislativi della XVII legislatura, quella in corso. Lo studio ha permesso di verificare quante leggi sono state approvate, con quanti passaggi parlamentari, in quali tempi.
Nell’attuale legislatura e fino al 30 giugno 2016, il Parlamento ha approvato 224 leggi e di queste ben 180 (cioè oltre l’80,4%) sono state approvate senza necessità di navette. Le leggi ordinarie sono state 48; di queste 26 sono state approvate con soli due passaggi parlamentari, 17 con tre passaggi e solo 5 casi hanno avuto bisogno di più passaggi, di cui 4 con due letture in ciascun ramo e 1 (la legge sull’omicidio stradale) con 5 letture.
Sono invece più lunghi i tempi di approvazione delle leggi: 266 giorni in media per le 224 leggi approvate nella legislatura, il che dimostra che l’inceppamento non è nell’architettura del sistema istituzionale, bensì nella politica e nei partiti. Che, unitamente ad una serie di problematiche di funzionamento istituzionale (su cui però la riforma non interviene, né potrebbe farlo), porta ad una qualità (più che ad una quantità) della legislazione che perlopiù è caratterizzata da principi di valore astratto (a cui contribuisce anche una prassi di debole istruttoria legislativa nelle Commissioni) e da una delega quasi completa al Governo a realizzare norme di dettaglio e puntuali. Inoltre, la difficoltà a programmare, progettare e istruire le leggi si traduce spesso in una loro volatilità: norme di breve durata e talvolta le leggi restano senza norme di attuazione.
Nell’ambito del riparto delle competenze tra Stato e Regioni, l’eliminazione della potestà legislativa concorrente, in un’ottica ancora una volta di accentramento, oltre a svilire le autonomie territoriali, rimette in discussione un assetto a malapena raggiuntosi a seguito della riforma del Titolo V del 2001 e viene operato utilizzando categorie fumose e criteri poco definiti. La Renzi-Boschi introduce, inoltre, la c.d. clausola di supremazia, che consente al legislatore statale di entrare nelle materie di competenza regionale per ragioni di interesse nazionale e di unità giuridica ed economica della Repubblica. Una clausola che potrebbe essere – male – utilizzata per imbavagliare e normalizzare le comunità locali, ad esempio per grandi opere di altrettanto grande impatto ambientale. Ma, si potrebbe obiettare, il nuovo senato è una camera delle regioni, e rappresenta i territori: voterà contro, e porrà un argine. Niente affatto. Perché – diversamente da altre materie pur rilevantissime come la revisione della Costituzione – alle leggi statali adottate in base alla clausola di supremazia il senato non partecipa in modo paritario. Il no del senato può essere superato da una nuova deliberazione della Camera, che prevale.
Il bicameralismo paritario non scompare affatto (contrariamente ai proclami e mantra governativi), ma permane per una serie di materie anche particolarmente rilevanti; il Senato vede sì ridotto il numero dei propri membri, ma di esso non appaiono chiari né il ruolo, né le competenze, né, tantomeno, le modalità di elezione.
Il Senato scende a 100 componenti di cui 95 nominati dalle Regioni e 5 dal Presidente della Repubblica. I senatori non rappresenteranno più la “Nazione” ma saranno rappresentativi delle “istituzioni territoriali”, tranne i cinque nominati dal Presidente della Repubblica che non se i capisce bene di chi e di cosa siano rappresentativi. Nei parlamenti i membri, in genere, rappresentano il “popolo sovrano”. I senatori rappresenterebbero le istituzioni territoriali, ma non è ben chiaro con quale meccanismo. Se fossero dei reali rappresentanti dovrebbero essere nominati dalle giunte regionali e rappresentare gli esecutivi. Nella legge Boschi/Renzi invece i senatori vengono “eletti/nominati” dai consigli regionali, con “metodo proporzionale”, ragione per cui non rappresenteranno le “istituzioni” bensì le forze politiche presenti nei consigli regionali. Altra contraddizione evidente è evidenziata dall’articolo 67 che conferma che i “parlamentari” (e quindi anche i Senatori) agiscono “senza vincolo di mandato”. Delle due l’una: se rappresentano le istituzioni devono agire con “vincolo di mandato” rispetto all’ente di cui sono rappresentanti; se non le rappresentano – e rappresentano il “popolo” (ma non è così) – è giusto farli agire senza vincolo di mandato. Inoltre rappresenteranno le “istituzioni territoriali” sia “senatori” nominati dalla maggioranza che dall’opposizione, che potranno quindi votare in modo completamente opposto nonostante rappresentino le stesse istituzioni. La contraddizione del sistema viene resa ancora più stridente nel momento in cui l’articolo 121 della Costituzione continua a stabilire che i presidenti della giunta regionale “rappresentano la regione”. I presidenti rappresentano la Regione ma non in Parlamento. Parlano a nome della Regione, impegnano la Regione, sono in un qualche modo la Regione, ma non possono fare sentire la loro voce in Parlamento, mentre al loro posto ci potranno essere anche i loro oppositori. Diverso è per i sindaci che rappresenteranno – sembra capire – i propri comuni. Non è chiara la ratio della presenza dei sindaci. Se rappresentano i loro comuni si porrebbero quei 22 comuni – su circa 8000 – in una condizione di privilegio ingiustificato rispetto agli altri, senza che vi sia un motivo logico. Un pasticcio giuridico e logico che raramente si è visto in queste proporzioni e certo mai nella Carta costituzionale. I Consigli regionali e le Province autonome di Trento e di Bolzano devono, dunque, “eleggere/nominare” il nuovo Senato per un totale complessivo di loro spettanza di novantacinque membri. Devono sceglierli con metodo proporzionale tra i “loro componenti” (quindi consiglieri regionali) e, nella misura di – 17 – “uno per ciascuno” tra i sindaci dei loro territori. Nessuna Regione potrà avere un numero di senatori inferiori a due. La composizione del Senato, al netto dei nominati della Presidenza della Repubblica, sarà quindi di 22 sindaci e di 73 consiglieri regionali. Sulla loro “elezione/nomina” la chiarezza di quella che si vorrebbe far diventare la nuova Carta costituzionale cessa di esistere. Non è chiaro neanche se si tratti di una elezione o una nomina in senso stretto. La proposta di Costituzione riscritta non chiarisce il metodo, ma rimanda al legislatore ordinario, “con legge approvata da entrambe le Camere” le modalità di elezione e di attribuzione dei seggi con la precisazione – criptica – che “i seggi sono attribuiti in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio”. Qui il mistero si infittisce. Dopo la fase transitoria – sono state infatti emanate delle norme intertemporali in attesa della legge bicamerale che verrà fatta successivamente – non è chiaro cosa significhi quanto previsto dal nuovo articolo riscritto. I seggi saranno attribuiti in ragione dei voti espressi o in ragione della composizione dei gruppi consiliari? In pressoché tutte le Regioni esiste una legge elettorale maggioritaria, con premio di maggioranza, ragione per cui i seggi non sono la rappresentazione dei voti espressi dai cittadini, ma frutto proprio del premio della legge elettorale. Gli ex senatori a vita diventano “a tempo determinato” e vengono nominati per avere illustrato la patria” per altissimi meriti nel campo sociale, artistico, scientifico e letterario”. Non si capisce chi rappresentino esattamente, certo non le istituzioni territoriali. Vengono nominati dal presidente della Repubblica, rimangono in carica per sette anni, esattamente come il presidente. Il loro peso nel Senato riformato numericamente crescerebbe moltissimo (5 su 100 anziché su 315) e potrebbero essere anche l’ago della bilancia: i “nominati tra i nominati”. Altra novità rilevante: il Senato non scade mai e rimane sempre in carica mentre la Camera dei deputati scadrà ogni cinque anni per poi andare al rinnovo elettivo. Nel Senato scadono i – 18 – singoli senatori in quanto la durata del mandato coincide con quella dei loro organi (Regioni o Comuni). Impossibile quindi predeterminare o sapere se la maggioranza del Senato coincida con quella della Camera. Può verificarsi il fatto che abbiano due maggioranze politiche opposte tra di loro, non certo un buon viatico per il funzionamento di un parlamento bicamerale.
Poiché la legge conserva inalterato il numero dei deputati (630) e riduce quello dei senatori (da 315 a 100), perché non ridurre anche quello dei deputati? Volevano ridurre il numero? Si poteva ragionare. Si riduceva con un provvedimento di legge ordinaria, senza una riforma costituzionale. I 500 milioni di euro dalla riforma del Senato promessi da Renzi ai poveri sono un imbroglio. Un documento della Ragioneria dello Stato certifica risparmi per nemmeno 49 milioni di euro all’anno. Per l’Istat, nel 2015 le persone in povertà assoluta – quelli che sopravvivono a stento – erano in Italia circa 4.6 milioni. I 49 milioni annui di risparmio certificati da un ente pubblico per il nuovo senato danno, quindi, 10€ e qualche centesimo a testa.
I costi della politica, al netto dei tagli, sostanzialmente non mutano: la struttura e l’organizzazione interna rimangono.
Nessuno ha mai spiegato il perché la Camera dei Deputati non sia stata toccata dalla riforma. Non si dica che era quella l’unica via per abolire il “bicameralismo paritario” perché mantenere due Camere entrambe elettive avrebbe comportato la necessità che entrambe votassero la fiducia al Governo: questo non è vero, lo attestano i migliori costituzionalisti, perché nulla vieta l’esistenza di un “bicameralismo differenziato”, vale a dire l’esistenza di due Camere entrambe elettive con funzioni diverse, compresa quella della fiducia al Governo.
In ogni caso, riteniamo che il reale problema non sia la quantità, ma la qualità dei rappresentanti di un Paese e la concreta possibilità che essi hanno di incidere nel contesto democratico. La democrazia è sicuramente un regime politico esigente, in termini di costi e tempi procedurali e decisionali, ma non pensiamo che questa sua fragilità possa essere un buon motivo per tradirne i fondamenti, modificarne gli istituti.
Siamo, infine, convinti del fatto che la Costituzione italiana non sia soltanto, sotto il profilo tecnico-giuridico, la norma fondamentale dell’ordinamento, ma rappresenti soprattutto, come alcuni ricordano, la “casa comune”, quel “testamento di centomila morti” nel quale tutti debbono potersi riconoscere e ritrovare. Cambiarla, con un ampio progetto di riforma prepotentemente avanzato dal Governo, approvato nottetempo e in costante urgenza, fuori dal confronto con le opposizioni e la società civile, è la strada che intendiamo accettare? Noi rispondiamo NO e crediamo che ne esistano altre, talvolta faticose, fatte di dialogo, confronto e partecipazione.
Gli articoli della Costituzione possono ovviamente essere modificati, ma lo si dovrebbe fare tema per tema, uno alla volta, con emendamenti soppressivi o correttivi. Per coinvolgere i cittadini consentendo loro di capire davvero la necessità e le ragioni del cambiamento di una norma. Ora invece si pretenderebbe di cambiare, in un colpo solo, oltre un terzo degli articoli della Carta.