Con il disegno di legge adottato dal Consiglio dei ministri lo scorso 2 febbraio è stato avviato l’iter legislativo per l’attribuzione alle Regioni ordinarie di nuove funzioni, ai sensi dell’art. 116 della Costituzione. Si tratta della cosiddetta “legge di attuazione dell’autonomia differenziata”. Nasce con l’annunciata finalità di dare attuazione all’art. 116 della Costituzione, norma che consente l’attribuzione alle Regioni ordinarie di forme di autonomia ulteriori rispetto a quelle già previste dalla riforma del titolo V della Costituzione del 2001.
LA LEGGE PER L’AUTONOMIA DIFFERENZIATA
Il provvedimento si compone di dieci articoli, il primo dei quali, esponendone le finalità, proclama che si tratta di assicurare una “equa ed efficiente allocazione delle risorse” e di realizzare il “superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti civili e sociali”. Secondo il disegno di legge lo scopo è quindi quello di migliorare i servizi ai cittadini attraverso un potenziamento delle funzioni degli enti territoriali più vicini agli stessi.
L’art. 2 ne regola il procedimento che si basa essenzialmente sul modello dell’accordo tra lo Stato e la Regione. È, infatti, l’intesa che regola la cessione delle funzioni dallo Stato alla specifica Regione e l’iniziativa è attribuita alla stessa Regione che intenda acquisire nuove prerogative. A una versione preliminare, approvata dal Consiglio dei Ministri e trasmessa alla Conferenza unificata Stato-Regioni e alle camere per l’acquisizione dei pareri e degli atti di indirizzo, segue uno schema di intesa definitivo, predisposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri che lo trasmette alla Regione.
Dopo l’approvazione della Regione, il Consiglio dei Ministri licenzia il disegno di legge di approvazione dell’intesa (a esso allegata), la quale dovrà essere sottoscritta dal Presidente del Consiglio dei Ministri e del Presidente della Regione. Quindi, il disegno di legge passa alle Camere per la deliberazione di cui all’art. 116, comma 3 Cost.
La presenza dell’intesa tra lo Stato e la Regione (che, ai sensi dell’art. 7, ha una durata decennale rinnovabile automaticamente salvo diversa volontà di una delle parti) in ordine alle nuove funzioni da attribuire a quest’ultima (la quale poi, ai sensi dell’art. 6, potrà devolverle a Comuni, Province e Città metropolitane), non completa il procedimento e non consente ancora l’effettiva devoluzione delle funzioni.
Il nodo è infatti rappresentato da quelle funzioni che toccano i “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (LEP)”, previsti dall’art. 117, comma 2, lett. m, Cost. Dovendosi assicurare che l’attribuzione di nuove funzioni alle singole Regioni aspiranti non si risolva nella creazione di cittadini di serie a e di serie b, a seconda del territorio in cui si viva, l’art. 4 prevede che il trasferimento delle funzioni non possa avvenire prima che siano determinati i LEP e i relativi costi e i fabbisogni standard.
Inoltre, è previsto che se i LEP comportano nuovi o maggiori oneri alle finanze pubbliche, il trasferimento delle funzioni potrà avvenire solo dopo l’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi di stanziamento delle risorse. A determinare i LEP e i relativi costi e fabbisogni standard è anzitutto il Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale li individua con uno o più decreti (art. 3). Successivamente, è previsto che vengano acquisiti i pareri delle Camere e della Conferenza unificata Stato-Regioni, dopodiché è necessaria una deliberazione del Consiglio dei ministri.
L’articolo 5 prevede che le risorse (umane, strumentali e finanziarie) per l’attuazione dell’autonomia siano determinate da una commissione paritetica Stato-Regione, disciplinata dalla stessa intesa che regola l’attribuzione delle nuove funzioni, e che il finanziamento consiste in una compartecipazione della Regione al gettito di uno o più tributi erariali maturati nel territorio regionale. L’art. 8 prevede poi una clausola di invarianza finanziaria, in ossequio alla quale, a eccezione delle risorse necessarie a finanziare i LEP, non sono previsti nuovi oneri a carico della finanza pubblica. Conclude il testo l’art. 10 che fa salve le procedure di confronto Stato-Regioni già intraprese prima della entrata in vigore della presente legge.
CENTRALE IL TEMA LEP
Come si vede, dunque, stando all’attuale testo del progetto di legge, di cui molto si discuterà ancora, la parte centrale è rappresentata proprio dal tema dei LEP, cioè quegli standard minimi di particolari diritti civili e sociali che, malgrado il decentramento di nuove funzioni, dovranno essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Non sfugge a nessuno che il problema consiste in primo luogo nell’individuare con cura quali siano i diritti e quale il loro perimetro; poi, quello di finanziarne i relativi costi e fabbisogni, perché appare evidente che il sistema costituzionale, in tanto consente ulteriori attribuzioni di funzioni, in quanto si garantiscano i medesimi diritti sull’intero territorio nazionale. Si tratta infatti di principi fondamentali come quello di uguaglianza tra tutti i cittadini della Repubblica (art. 3, Cost.), e quello che vuole l’Italia una e indivisibile (art. 5 Cost.).
La partita quindi si gioca e si giocherà nel prossimo futuro proprio sul tema dei diritti primari, da garantire sull’intero territorio nazionale e sulle relative modalità di individuazione e finanziamento, con la consapevolezza che non tutte le Regioni governano territori con identiche condizioni di sviluppo, al di là delle eventuali responsabilità storiche cui si ricollega lo stato delle cose. Su questo versante, probabilmente sarebbe stato più appropriato attribuire maggiore centralità alle Camere – piuttosto che al Governo (Presidente e Consiglio dei Ministri) – per la individuazione dei LEP, considerata la funzione di sintesi e di rappresentanza (anche delle minoranze) svolta dal Parlamento.
Comunque, al di là delle specifiche modalità di attuazione e, quindi, del nodo cruciale dei livelli essenziali delle prestazioni, lo spirito di maggiore spinta autonomistica, considerato in sé, appare non solo conforme alla Costituzione (lo prevede appunto l’art. 116), ma anche opportuno, se rettamente applicato, in quanto consentirà quella competizione per l’innalzamento del livello dei servizi per i cittadini e una maggiore responsabilizzazione dei decisori politici regionali in ciascun territorio, consentendo di comprendere effettivamente chi opera virtuosamente e chi no.
Si tratta di una sfida che pare storicamente ineluttabile e come tale da accogliere purché, si badi, siano ben chiare e trasparenti le regole di ingaggio e le condizioni di partenza.
di Francesco Balato