Lo Spoils System e i segretari comunali tra Cohen, The Blues Brothers e Carosone

Spoils System

Capire le cose significa leggerne l’anima, i principi ispiratori, l’idea di fondo. Il dettaglio e la virgola li comprendi se hai letto (bene) l’insieme. Un sorriso è bello se sai che c’è dietro. Un bel viso può avere una brutta espressione ed un volto orribile un candore sconfinato al quale neanche Francois-Renè de Chateaubriand trova le parole della giusta descrizione.

Qual è il moto di quel sorriso? Che c’è in quel candore? La forza. Insomma è la somma che fa il totale (Totò docet).

Ma per comprendere il nostro sistema giuridico si può fare a meno del narratore romantico, basta leggere la Costituzione. Nel nostro sistema costituzionale la Pubblica Amministrazione ha tre principi di azione e di organizzazione e, direbbe il principe De Curtis, di riorganizzazione. Punto. Punto e virgola. Perdingi e perbacco baccone. I principi sono:

  1. Legittimità, il fine e l’azione complessiva dell’azione amministrativa è predeterminato dalla legge e deve svolgersi nel rispetto della procedura prevista dalla legge. Non vi è autonomia della PA ma discrezionalità;
  2. Imparzialità;
  3. Buon andamento.

Negli anni novanta del secolo scorso l’introduzione di sistemi elettorali maggioritari che spostavano gli equilibri politici dagli organi rappresentativi (camera dei deputati, senato della repubblica, consigli regionali, provinciali e comunali) a quelli esecutivi (maggioranze forti con leadership validate dal corpo elettorale come presidenti del consiglio, presidenti di regione e di provincia e sindaci) hanno “forzato” un meccanismo di scelta dei vertici dell’apparato burocratico volto all’applicazione di un sistema estraneo alla tradizione e alle norme della nostra carta costituzionale: lo Spoils System.

Tutto portava a questo. In particolare le “leggi bassanini” nell’eliminare i controlli esterni sugli enti locali depotenziavano i controlli interni o, meglio, cambiavano il mestiere ad uno delle figure fondamentali del precedente ed attuale assetto: il segretario comunale non era più nominato dal Prefetto ma scelto dal Sindaco sulla base di una selezione tra gli iscritti in un apposito albo. Non più un controllore del prefetto ma un consulente del capo dell’amministrazione comunale (o del presidente della provincia). È lo Spoils System!

In questi anni non sono mancate pronunce della Corte costituzionale che un po’ alla volta hanno limitato e proceduralizzato la nomina dei sistemi di scelta dei dirigenti sulla base di “procedure fiduciarie” fino a trasformare (vedere qualche sentenza dei TAR) di trasformare le nomine dirette prima in procedure comparative e poi in procedure selettive vere e proprie.

In un senso diametralmente opposto si muoveva la mancata “riforma della dirigenza pubblica” prevista dalla legge 124/2015.

Ma la novità, per me di estremo rilievo, è l’ordinanza che ha adottato l’8 settembre 2017 (pochi giorni fa) il Tribunale di Brescia, in veste di giudice del lavoro, con la quale ha ritenuta “fondata la questione di legittimità riguardante la norma che regola il sistema di nomina dei segretari comunali”.

Boom, il sistema è colpito.

Si apre una crepa. E qui arriviamo al cantautore ebreo canadese Leonard Cohen, che meritava il nobel più dell’ebreo cantautore americano, che scrive in ANTHEM (inno) “c’è una crepa in ogni cosa, è così che entra la luce”.

 

 

E qui è una giornata di sole. La vicenda trae origine dal benservito riservato da un sindaco neo eletto al segretario comunale; quest’ultimo ha evidenziato l’incostituzionalità dell’articolo 99 commi 1, 2, e 3 del Tuel per contrasto con gli articoli 3 e 97 della Costituzione.

Tale disposizione, infatti, prevedendo come termine per la durata dell’incarico di segretario comunale quella del mandato amministrativo del sindaco che lo nomina, si pone in contrasto con i principi di correttezza e imparzialità dell’azione amministrativa.

Inoltre, viene compromesso il principio di separazione fra politica e amministrazione dando vita all’ulteriore cortocircuito di una nomina del soggetto controllante (il segretario) da parte del soggetto controllato (il sindaco).

Capite di che stiamo parlando?

“Jake! Ti senti bene?? – La banda… – Tu hai visto la luce?! – La banda!!!! – Tu hai visto la luce?! Lui ha visto la luce!! – Si!! Gesù Cristo ha compiuto il miracolo!! Ho visto la luce!!!” (The Blues Brothers, 1980)

 

 

E qui è una giornata di sole. Ma a proposito ma voi avete capito che cos’è lo Spoils System e che rapporto ha con gli USA. La traduzione letterale dall’inglese è Sistema del Bottino (e diciamo che non partiamo bene).

È una pratica politica, nata negli Stati Uniti tra il 1820 e il 1865, secondo cui gli alti dirigenti della pubblica amministrazione cambiano con il cambiare del governo. Le forze politiche al governo affidano dunque la guida della complessa macchina amministrativa a dirigenti che ritengono che non soltanto possano, ma anche vogliano far loro raggiungere gli obiettivi politici.

L’espressione è stata resa famosa da un discorso del senatore William Marcy nel 1832, in cui, difendendo una delle nomine del presidente Andrew Jackson, disse: «To the victor belong the spoils of the enemy» (in italiano: «Al vincitore spetta il bottino del nemico»).

Il concetto era questo: l’amministrazione pubblica non è un’attività complicata la possono fare anche funzionari senza preparazione adeguata, mediocri, basta che facciano quello che dice il politico eletto.

Ma questo pratica – come doveva essere – ingenerò un’amministrazione mediocre ed i cittadini americani contestarono il governo federale con petizioni ed iniziative al fine di introdurre, al posto dello Spoils System, il sistema opposto, ovvero il MERIT SYSTEM (sistema del merito) in base al quale la titolarità degli uffici pubblici viene assegnata a seguito di una valutazione oggettiva della capacità di svolgere le relative funzioni, senza tenere conto dell’affiliazione politica dei candidati agli uffici. Un tipico esempio attraverso il quale si realizza il Merit System è un concorso pubblico ovvero quello che prevede l’articolo 97 della Costituzione del 1948.

Tutto torna.

Occorre aggiungere che oggi, nel 2017, sulla base di quello che avvenne nel 1865 lo Spoils System rappresenta solo una piccola parte dell’assetto amministrativo federale. Al contrario nella patria della libera impresa è pacifico il principio secondo cui le funzioni manageriali pubbliche debbano essere demandate a una dirigenza di carriera contraddistinta dalla stabilità del posto come presidio di imparzialità a beneficio della collettività: il Merit System come si desume dallo studio sul “Senior Executive Service” apparso numero dell’ottobre 2016 della Rivista “Nuova Etica Pubblica” nel quale emerge chiaramente che:

  1. La dirigenza pubblica USA è al 90% dirigenza di carriera, assunta con procedure standardizzate di selezione pubblica con diritto alla stabilità del posto;
  2. Non esistono incarichi dirigenziali “a termine”, pur rimanendo nella facoltà delle Amministrazioni assegnare ciascun dirigente ad altri incarichi;
  3. Un dirigente di carriera (“career appointee“) non può essere licenziato né  rimosso dalla qualifica dirigenziale se non in seguito a ripetute valutazioni negative;
  4. È in vigore un sistema di valutazione dellle performance dirigenziali, rimesso alle singole amministrazioni, ma sottoposto a criteri omogenei dettati per tutti dall’OPM (Office of Personnel Management – vedi qui), una sorta di Dipartimento della Funzione pubblica avente tuttavia natura di Agenzia federale separata dalla struttura “ministeriale”.
  5. Sono riservate  al dirigente pubblico di carriera (“career reserved“) tutte le funzioni manageriali in cui le decisioni da adottare debbano essere “imparziali”, anche nell’ottica della percezione e della fiducia pubbliche (vedi qui § 3132 del Titolo V del Codice delle leggi federali).

Insomma la lezione è questa se “tu vuò fa l’americano” fallo bene.

 

 

di Vincenzo Russo Traetto