La Riforma costituzionale: guida alla comprensione

Ho studiato nel dettaglio ogni variazione che la Riforma costituzionale apporta ai 47 articoli della Costituzione, composta complessivamente da 139 articoli. Ho consultato i siti che sostengono le ragioni del SI’ e quelle del NO. Ho ascoltato le opinioni di costituzionalisti. Al termine di un lavoro articolato, lungo, laborioso, essenziale per un mio impegno di natura giornalistica nel dibattito tra due onorevoli dei rispettivi fronti, oggi pubblico la relazione da me scritta come sintesi della Riforma stessa, ripercorrendone i punti cruciali e sperando che ciò sia di ausilio nella comprensione di un quesito referendario ai più poco chiaro.

Approvato definitivamente alla Camera il 12 aprile 2016 con 361 voti a favore e 7 contrari, il ddl Boschi/Renzi passa a Montecitorio per la richiesta formale di referendum, non avendo avuto la maggioranza dei 2/3 dei componenti di ciascuna Camera (art.138). L’iter della riforma ha impiegato 30 mesi, 6 letture parlamentari (3 per ciascuna Camera), quasi 6.000 votazioni, l’approvazione di oltre 100 emendamenti e non necessita di quorum.

Testo Referendum Costituzionale:
Il testo referendario su cui saremo chiamati ad esprimerci il prossimo 4 dicembre cita testualmente:
«Approvate il testo della legge costituzionale concernente “disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del Cnel e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione”, approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?».
Facciamo innanzitutto un’analisi rapida del significato del quesito:
Superamento del bicameralismo paritario, cioè di una Camera e di un Senato investiti degli stessi poteri e delle stesse funzioni. Spetterà alla sola Camera dare o revocare la fiducia al governo; tranne che per alcune limitate materie, di norma sarà la Camera ad approvare le leggi e il Senato avrà al massimo 40 giorni per discutere e proporre modifiche, su cui poi la Camera esprimerà la decisione finale. il Senato rappresenterà le autonomie territoriali (Regioni e Comuni).
Riduzione del numero dei parlamentari dagli attuali 945 a 730, perché i senatori elettivi passeranno da 315 a 95, più 5 di nomina del Presidente della Repubblica.
Contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni: eliminazione dell’indennità dei senatori, che godranno solo dell’indennità da consigliere regionale o da sindaco; i consiglieri non potranno percepire un’indennità più alta di quella del sindaco del capoluogo di regione; i gruppi regionali non avranno più il finanziamento pubblico; l’abolizione definitiva delle Province; l’abolizione del CNEL con i suoi 65 membri.
Soppressione del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL), un organo previsto dall’attuale Costituzione, ma rivelatosi poco utile ai fini della formazione delle leggi e delle politiche pubbliche.
Revisione del Titolo V della seconda parte della Costituzione, cioè ridefinizione e chiarimento delle competenze esclusive dello Stato e di quelle delle regioni, con eliminazione delle cosiddette “competenze concorrenti”.

Analizziamo ora più approfonditamente le modifiche cruciali:

IL SENATO art.55-57
Il Senato sarà composto da 95 senatori (74 consiglieri e 21 sindaci) senza vincolo di mandato, rappresentativi delle istituzioni territoriali (Regioni e Comuni), più altri 5 nominati dal Presidente della Repubblica (per 7 anni), più gli ex presidenti della Repubblica. Non avremo più, dunque, i 315 eletti con suffragio universale e diretto dai cittadini che hanno compiuto i 25 anni di età e non vi sarà il limite di età dei 40 anni. La nuova legge stabilisce che i Consigli regionali eleggono i senatori, con metodo proporzionale, tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori. Il numero totale dei seggi attribuiti alle Regioni verrà suddiviso in proporzione alla popolazione di ciascuna di esse in base all’ultimo censimento generale del 2011. Nessuna Regione potrà avere meno di due senatori. Inoltre, nelle 8 regioni meno popolose e nelle 2 province autonome di Trento e Bolzano alle quali spettano 2 senatori, il rapporto sindaco/consiglieri regionali sarà paritario. Alla Campania spetteranno 9 seggi. Con legge approvata da entrambe le Camere sono regolate le modalità di attribuzione e di elezione dei membri del Senato, nonché quelle per la loro sostituzione in caso di cessazione della carica. La riforma prevede che l’indennità non venga corrisposta ai senatori, ma solo ai membri della Camera. Godranno di immunità parlamentare.
Il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali ed esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. Concorre all’esercizio della funzione legislativa secondo le modalità stabilite dalla Costituzione, nonché all’esercizio di raccordo tra lo Stato e l’Unione europea. Partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti e delle politiche dell’Unione europea. Valuta le politiche pubbliche, l’attività delle pubbliche amministrazioni e l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori. Concorre ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo e a verificare l’attuazione delle leggi dello Stato.

LA CAMERA DEI DEPUTATI art.56
La Camera dei deputati ha una funzione di indirizzo politico e controllo dell’operato del governo. Sarà formata da 630 deputati (minimo 25 anni) eletti a suffragio universale e diretto per 5 anni. Ricevono un’indennità, operano senza vincolo di mandato, godono di immunità. Alla Camera competerà la deliberazione dello stato di guerra a maggioranza assoluta (art.78). La concessione dell’amnistia e dell’indulto tramite una legge votata dai due terzi dei componenti (art. 79). La ratifica dei trattati internazionali, a eccezione di quelli relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, approvati da entrambe le Camere (art. 80). L’approvazione annuale del bilancio e del rendiconto consuntivo presentati dal governo (art. 81). La disposizione di inchieste su materia di pubblico interesse, tramite la formazione di una Commissione (con gli stessi poteri e limitazioni dell’autorità giudiziaria) costituita in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi in aula (art. 82). L’autorizzazione per sottoporre il Presidente del Consiglio e i Ministri alla giurisdizione ordinaria per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni, anche se non più in carica, senza  l’autorizzazione del Senato (art. 96).

IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO art.70
Cercando di semplificare l’art.70, possiamo così schematizzare i procedimenti legislativi:
1) leggi bicamerali
2) leggi approvate dalla sola Camera, con possibile esame del Senato entro 10 giorni
3) leggi approvate dalla sola Camera, con necessario esame del Senato entro 10 giorni
4) leggi approvate dalla sola Camera, con necessario esame del Senato entro 15 giorni
Leggi bicamerali -> È la stessa procedura che da sempre conosciamo: medesimo testo approvato da Camera e Senato. L’elenco delle leggi bicamerali è lungo ed è suddiviso per materia. Riguardano le leggi costituzionali e di revisione costituzionale, sulle minoranze linguistiche, sui referendum, su comuni e città metropolitane, sulla partecipazione e l’attuazione delle norme sull’UE, sull’eleggibilità dei senatori, sulla legge elettorale del senato, sulla ratifica dei trattati dell’UE, sull’ordinamento di Roma, sul regionalismo differenziato, sul patrimonio degli enti territoriali, sui principi della legge elettorale delle regioni ordinarie, sul passaggio di un comune da una regione all’altra.
Leggi approvate dalla sola Camera, con possibile esame del Senato entro 10 giorni -> Il Senato, per tutte le leggi approvate dalla Camera e che non sono riportate nell’elenco delle leggi bicamerali, entro 10 giorni su richiesta di un terzo dei senatori, può esaminarle e proporre modifiche nel testo entro un termine di trenta giorni. Successivamente la Camera deciderà se accogliere o meno le modifiche.
Leggi approvate dalla sola Camera, con necessario esame del Senato entro 10 giorni -> Ipotesi che si verifica quando la Camera vota sulle materie previste dall’art.117 della Costituzione che sono riservate alle Regioni e di cui lo Stato decide di intervenire scavalcando le competenze regionali: c.d. clausola di supremazia statale. Lo Stato, cioè, invade le competenze regionali quando, su proposta del Governo, interviene su materie riservate alle Regioni. La motivazione di detta invasione è relativa alla “tutela dell’unità giuridica o economica della repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”. Lo chiede il Governo, la Camera approva la legge, ma in questo caso il Senato deve necessariamente esaminare la legge e la Camera – se sono proposte delle modifiche da parte del Senato – può disattendere le richieste del Senato solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti.
Leggi approvate dalla sola Camera, con necessario esame del Senato entro 15 giorni -> Questa ipotesi riguarda le leggi di bilancio e la legge di stabilità. La più importante legge dello stato verrebbe quindi approvata dalla Camera, trasmessa obbligatoriamente al Senato che entro quindici giorni delibera le proposte di modifica. Su queste deciderà in via definitiva la Camera senza maggioranze particolari.
L’iniziativa legislativa spetterà al governo, a ciascun membro delle Camere, ai Consigli regionali e ai cittadini, tramite le proposte di iniziative popolare. I senatori, quindi, potranno proporre leggi, a patto, però, che siano presentate alla Camera e non riguardino gli argomenti di legge compresi nel procedimento bicamerale.
Il Senato può, a maggioranza assoluta, richiedere alla Camera di esaminare un disegno di legge. I deputati avranno poi sei mesi di tempo per pronunciarsi.
Nell’ottica di ridurre il ricorso ai decreti legge, viene introdotto il voto a data certa: il governo può chiedere alla Camera di deliberare, entro 5 giorni, che un disegno di legge (indicato come essenziale per attuare il programma di governo) sia iscritto con priorità all’ordine del giorno, per essere poi sottoposto alla votazione finale entro un termine certo di 70 giorni (che può essere prorogato al massimo di 15). Con questa procedura, inoltre, i tempi di lavoro del Senato verranno dimezzati (i senatori avranno 5 giorni per esaminare il disegno di legge e 15 per la deliberazione delle proposte di modifica). Alcune materie resteranno escluse da questa procedura. Una volta approvate, le leggi verranno promulgate entro un mese dal Presidente della Repubblica. Il testo della riforma introduce la possibilità, per le differenti leggi elettorali di Camera e Senato, d’essere sottoposte prima della promulgazione al giudizio preventivo di legittimità della Corte costituzionale. Per attivare questa procedura, un terzo del Senato e/o un quarto dei componenti della Camera possono farne richiesta entro 10 giorni dall’approvazione della legge. Dalla data del ricorso, i giudici hanno al massimo 30 giorni per pronunciarsi e se la Corte decide per l’incostituzionalità, la legge non può essere promulgata.

ABOLIZIONE PROVINCE  art.114 La riforma elimina la parola provincia dalla Costituzione, ne consente l’abolizione, ma non la impone. Infatti, le province potrebbero continuare tranquillamente a sopravvivere senza essere enti costituzionalmente previsti. Crea inoltre un altro ente, quello di area vasta.

ABROGAZIONE CNEL art.99 Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, composto di esperti e di rappresentanti delle categorie produttive, organo di consulenza delle Camere e del Governo, con iniziativa legislativa in ambito economico e sociale è soppresso. Entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della legge costituzionale, il Presidente del Consiglio dei ministri nomina un commissario straordinario per la gestione provvisoria del CNEL, per le attività relative al patrimonio, compreso quello immobiliare, e la riallocazione delle risorse umane e strumentali presso la Corte dei Conti.

LEGGI DI INIZIATIVA POPOLARE E REFERENDUM art.71 Dal 1979 su 262 testi solo 3 sono diventati legge, abbinati ad altre proposte di iniziativa parlamentare. Le leggi di iniziativa popolare oggi richiedono la firma di 50.000 elettori, con la legge costituzionale ce ne vorranno 150.000 e rinvia tempi e modalità di discussione e deliberazione ai regolamenti parlamentari. Il referendum abrogativo richiede sempre il quorum e la raccolta di 500.000 firme di elettori o 5 Consigli regionali. La proposta quando è avanzata da ottocentomila elettori richiede la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei deputati e la maggioranza dei voti espressi. Sono previste anche due nuove tipologie di referendum, quello propositivo e di indirizzo.

ELEZIONE PRESIDENTE REPUBBLICA art.83 L’elezione ha luogo per scrutinio segreto a maggioranza di due terzi della assemblea. Dal quarto scrutinio è sufficiente la maggioranza dei tre quinti dell’assemblea. Dal settimo scrutinio è sufficiente la maggioranza dei tre quinti dei votanti.

CORTE COSTITUZIONALE art.135 E’ composta da 15 giudici (per 9 anni), di cui un terzo nominati dal Presidente della Repubblica, un terzo dalle supreme magistrature, tre dalla Camera dei Deputati e due dal Senato della Repubblica.

TITOLO V: LE COMPETENZE STATO – REGIONI Il nuovo testo costituzionale riscrive gran parte dell’articolo 117 della Costituzione, che regola le competenze legislative tra Stato e Regioni.
Con la riforma le materie attualmente di competenza concorrente verranno redistribuite tra Stato e Regioni, con una preponderanza in gran parte statale.
Competenze esclusive statali piene: rientrano materie come l’energia, la previdenza, la tutela e la sicurezza sul lavoro, il commercio con l’estero, il coordinamento della finanza pubblica e il sistema tributario, la protezione civile, la programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica e le disposizioni per la sicurezza alimentare.
Competenze regionali: la promozione dello sviluppo economico locale e l’organizzazione in ambito regionale dei servizi alle imprese. È stata, inoltre, attribuita alle Regioni la nuova materia di rappresentanza delle minoranze linguistiche.
Competenze suddivise tra Stato e Regione: in questi casi lo Stato ha una competenza legislativa attenuata, in quanto il suo intervento è circoscritto a disposizioni generali e comuni, mentre alle Regioni spetta il compito di legiferare su aspetti specifici. Rientrano in questo ambito:
– Tutela della salute
– Promozione e organizzazione di attività culturali
– Governo del territorio
– Istruzione
– Beni culturali

Un’altra novità riguarda la possibilità di poter rimuovere amministratori di istituzioni regionali o comunali in caso di grave dissesto finanziario dell’ente. I casi in cui scatterà l’esclusione saranno stabiliti con legge bicamerale. Viene, dunque, introdotta nella Carta costituzionale una previsione di responsabilità per grave dissesto finanziario, ma le modifiche all’art.120 non si applicheranno alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano fino alla revisione dei loro statuti sulla base di intese tra lo Stato e ciascuna di esse.
Verrà anche modificato il regionalismo differenziato o asimmetrico, chiamato così perché consente alle Regioni a statuto ordinario di ottenere autonomia legislativa su alcune materie (come l’organizzazione della giustizia di pace, l’istruzione, la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali) di competenza statale o che attualmente sono in concorrenza tra Stato e Regioni. Condizione necessaria per il riconoscimento di queste autonomie è che la Regione abbia un equilibrio tra entrate e spese di bilancio.
Le modifiche al Titolo V non si applicheranno alle Regioni a statuto speciale e alle province autonome fino a quando non ci sarà una revisione dei rispettivi statuti, fatta sulla base di intese che dovranno essere raggiunte con lo Stato. Per la prima volta, in Costituzione viene introdotto un elemento di natura pattizia, cioè un’intesa tra Stato e Regioni, per modificare gli statuti delle Regioni ad autonomia speciale. Inoltre, alle Regioni a statuto speciale si applicherà immediatamente il regionalismo differenziato, cioè il riconoscimento di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (ancora da indicare) sulle politiche sociali, l’università, i beni paesaggistici, il turismo, a patto che ci sia un equilibrio tra entrate e spese del proprio bilancio. Quindi, da una parte, le Regioni a statuto ordinario perderanno alcune competenze, dall’altra, quelle a statuto speciale conserveranno le proprie (fino a nuove intese con lo Stato) e avranno la possibilità di ottenerne di nuove.

di Barbara Giardiello